【文字解读】关于加强和改进永久基本农田保护工作相关政策解读

关于加强和改进永久基本农田保护工作

相关政策解读

永久基本农田是耕地的精华，是保障国家粮食安全、促进农业现代化发展的重要物质基础。划定永久基本农田并实行特殊保护是耕地保护工作的重中之重，是国家意志、刚性约束、时代要求。为巩固划定成果，有效解决划定不实、非法占用等问题，完善保护措施，提高监管水平，自然资源部印发《自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号，以下简称《通知》）。

一、《通知》出台背景

党的十七届三中全会首次提出了划定永久基本农田，加上“永久”两个字，体现了党中央、国务院对耕地保护特别是基本农田的高度重视，体现的是严格保护的态度。党的十八大以来，中央领导同志对加强耕地保护，划定永久基本农田并实施特殊保护作出了一系列重要指示批示。习近平总书记强调，已经确定的耕地红线不能突破，已经划定的城市周边永久基本农田决不能随便占用。

2015年、2016年连续两年的中央1号文件和《政府工作报告》明确要求，全面划定永久基本农田并实行特殊保护，2017年中央1号文件和4号文件，强调“全面落实永久基本农田特殊保护政策措施，严格永久基本农田划定和保护”。2018年的中央1号文件，再次强调“深入实施藏粮于地、藏粮于技战略，严守耕地红线，确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。

2018年2月，原国土资源部出台了《关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》（国土资规〔2018〕1号）。以守住永久基本农田控制线为目标，以建立健全“划、建、管、补、护”长效机制为重点，重点解决划而不管、调规躲占、重量轻质、无奖不保、只查不改、考核无力等六种情况。文件印发后，巩固了永久基本农田划定成果，完善了保护措施，提高了监管水平，已初步形成保护有力、建设有效、管理有序的永久基本农田特殊保护格局。但也面临一些新的问题亟待解决：一是严守耕地红线、节约集约用地的意识仍待提高。二是划定不实依然存在需要全年核实整改补划。三是违法违规建设占用屡禁不止，执法效率不高、措施不硬。四是永久基本农田上农业生产活动亟待规范。五是永久基本农田划定保护与相关政策亟待衔接等等。这就要求进一步加强和改进永久基本农田保护工作。

今年两会，习近平总书记参加代表团审议时强调，“要把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。”、“要扛稳粮食安全这个重任。确保重要农产品特别是粮食供给，是实施乡村振兴战略的首要任务”“耕地是粮食生产的命根子。要强化地方政府主体责任，完善土地执法监管体制机制，坚决遏制土地违法行为，牢牢守住耕地保护红线。”中央领导同志多次强调耕地保护特别是永久基本农田划定和保护，充分体现坚决守住耕地保护红线的重要性，充分表明党中央国务院对耕地保护工作一以贯之的高度重视。

《通知》起草过程中，三次征求了地方意见，陆昊部长以召开专题会、省市县参加的座谈会等形式三次组织审议，历时近半年。这是一部由陆昊部长亲自主持修改完善、王广华副部长亲自参与文件起草，经过三次会议审议才慎重出台的政策文件。主要解决“划定不实、补划不足、非法占用、查处不力、衔接不够、监督不严等“六种表现”，继续发挥“特效”。

二、《通知》的主要内容

《通知》着力从巩固永久基本农田划定成果、严控建设占用永久基本农田、统筹生态建设和永久基本农田保护、加强永久基本农田建设、健全永久基本农田保护监管机制等五大方面，加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，构建保护有力、集约高效、监管严格的保护新格局。

实行永久基本农田特殊保护坚持四大原则：一是坚持从严保护，强化永久基本农田对各类建设布局的约束，严格控制非农建设占用；二是坚持底线思维，坚守四条底线，尊重农民自主经营意愿和保护农民土地承包经营权；三是坚持问题导向，查明情况、分析原因，提出分类处置措施，落实整改、严肃问责；四是坚持权责一致，完善监督考核制度，健全管控、建设和激励多措并举的保护机制。

下面重点说一下《通知》中加强和改进永久基本农田保护工作的几个措施：

措施一：巩固永久基本农田划定成果。

（一）全面开展划定成果核实工作

对本市（县、区）永久基本农田划定成果进行全面核实，找准划定不实、违法占用等问题，梳理问题清单，提出分类处置意见。以县级行政区划为单元编制整改补划方案。

（二）全面清理划定不实问题

对下列不符合要求的耕地或其他土地错划入永久基本农田的，进行整改补划。

1．将不符合《基本农田划定技术规程》要求的建设用地、林地、草地、园地、湿地、水域及水利设施用地等划入永久基本农田的；

2．河道两岸堤防之间范围内不适宜稳定利用的耕地；

3．受自然灾害严重损毁且无法复垦的耕地；

4．因采矿造成耕作层损毁、地面塌陷无法耕种且无法复垦的耕地；

5．依据《土壤污染防治法》列入严格管控类且无法恢复治理的耕地；

6．公路铁路沿线、主干渠道、城市规划区周围建设绿色通道或绿化隔离的林带和公园绿化占用永久基本农田的用地；

7．永久基本农田划定前已批准建设项目占用的土地或已办理设施农用地备案手续的土地；

8．法律法规确定的其他禁止或不适宜划入永久基本农田保护的土地。

（三）依法处置违法违规建设占用问题

各类未经批准或不符合规定要求的建设项目、临时用地、农村基础设施、设施农用地，以及人工湿地、景观绿化工程等占用永久基本农田的，依法依规严肃处理，责令限期恢复原种植条件。经县级自然资源主管部门会同农业农村主管部门组织核实,市级自然资源主管部门会同农业农村主管部门论证审核确实不能恢复的，按有关要求整改补划永久基本农田和修改相应的土地利用总体规划。

对违法违规占用永久基本农田建窑、建房、建坟、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏永久基本农田，毁坏种植条件的，按有关法律法规查处，构成犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任。

对违法违规建设占用破坏永久基本农田地块，区分以下两种情况：

一是2017年7月1日永久基本农田划定后违法违规建设占用破坏问题地块，由县（区）级自然资源主管部门严格按照《土地管理法》《基本农田保护条例》等法律法规和“既查事又查人”原则进行严肃查处整改，尽全力恢复永久基本农田原种植条件，经市级自然资源和农业农村主管部门论证审核并确定为确实难以恢复永久基本农田原种植条件的，必须出具相关查处举证材料，按照“数量不减少、质量不降低”要求，由县(区)级自然资源主管部门对问题地块进行剔除并补划永久基本农田。

二是2017年7月1日永久基本农田划定前违法违规建设占用破坏问题地块而错划为永久基本农田的，由县级自然资源主管部门根据违法违规行为发生的时间，是否为上一轮基本农田内发生的违法违规行为等事实，依法依规进行查处后，按照永久基本农田划定不实类型要求进行剔除并补划永久基本农田。

（四）严格规范永久基本农田上农业生产活动

按照“尊重历史、因地制宜、农民受益、社会稳定、生态改善”的原则，在确保口粮绝对安全、确保粮食种植规模基本稳定、确保耕地耕作层不破坏的前提下，对永久基本农田上农业生产活动有序规范引导。在永久基本农田数据库、国土调查中标注实际利用情况和管理信息，强化动态监督管理。

永久基本农田不得种植杨树、桉树、构树等林木，不得种植草坪、草皮等用于绿化装饰的植物，不得种植其他破坏耕作层的植物。目前已经种植的，由县级自然资源主管部门和农业农村主管部门根据农业生产现状和对耕作层的影响程度组织认定。

对在永久基本农田中进行农业生产活动等主要作以下三种情况区分：

1.永久基本农田内临时种植灌木类植物（茶叶、果树苗木等），藤本类植物（葡萄、火龙果、咖啡、猕猴桃等），草本类植物（花卉、中草药、牧草等），以及临时种植其他对耕作层影响有限的作物，标注实际利用情况。

2.永久基本农田内临时种植乔木类果树（苹果、梨、柑桔、杏等）、花木（桂花、山茶花等）、药材（杜仲、柠檬等）等植物，临时养殖鱼、虾、蟹等，以及临时种植其他对耕作层有一定影响的作物，经评估能恢复粮食作物生产的，标注实际利用情况，继续作为永久基本农田保护和管理。种植乔木或养殖生产超过五年，实际很难恢复为农田的，有序调整出已划定的永久基本农田，并按要求进行补划。

3.永久基本农田内临时种植杨树、桉树、构树等经济林木，种植盆栽观赏花木等园艺植物，临时种植草坪、草皮等用于绿化装饰植物，以及临时种植其他损毁、转移耕作层的植物，经评估能恢复粮食作物生产的，限期恢复；无法恢复的，在核实整改过程中调整出已划定的永久基本农田，并按要求进行补划。

措施二：严控建设占用永久基本农田

（一）严格占用和补划审查论证

一是重申了重大建设项目占用永久基本农田的审查报批程序。重大建设项目是指《自然资源部关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》（自然资规〔2018〕3号）中确定的党中央、国务院明确支持的等六大类现阶段允许占用永久基本农田的重大建设项目。这些项目选址确实难以避让永久基本农田的，在可行性研究阶段，由省厅负责组织对占用的必要性、合理性和补划方案的可行性进行严格论证，报部用地预审；农用地转用和土地征收依法报批。

二是进一步加大脱贫攻坚建设项目占用永久基本农田的支持力度。深度贫困地区、集中连片特困区、国家扶贫开发工作重点县省级以下基础设施、易地扶贫搬迁、民生发展等建设项目，确实难以避让永久基本农田的，可以纳入重大建设项目范围，由省厅办理用地预审，并按规定办理农用地转用和土地征收。

三是严禁通过擅自调整县乡土地利用总体规划，规避占用永久基本农田的审批。

其他要求：

明确重大建设项目占用永久基本农田的补划要求。占用城市周边的，原则上在城市周边范围内补划。

明确重大建设项目用地预审不占永久基本农田、用地审批时占用的，按有关要求报自然资源部用地预审。

明确线性重大建设项目占用永久基本农田用地预审通过后，选址发生局部调整的政策要求。

明确建设项目施工和地质勘查需要临时用地、选址确实难以避让永久基本农田的政策要求。县级自然资源主管部门批准可临时占用，并在市级自然资源主管部门备案。市级自然资源主管部门负责临时用地使用情况的监督管理。这里需要强调的是：临时用地占用永久基本农田虽然没有规定必须是重大建设项目，且土地复垦方案的审查权限下放至县级，但权力意味着责任，在临时用地选址在永久基本农田上时，大家要高度重视，严格审查论证，做好监督管理，督促土地复垦义务人落实临时用地补偿、耕作层土壤剥离利用、土地复垦等义务。我厅在转发部里1号文的文件中，要求各市、省直管县每季度向省厅报告一次临时用地占用永久基本农田的情况。

临时用地到期后，县级自然资源主管部门会同农业农村等相关主管部门开展土地复垦验收。

（二）处理好涉及永久基本农田的矿业权设置

明确矿产资源勘查和开采涉及永久基本农田的有关政策要求。全国矿产资源规划确定的战略性矿产，区分油气和非油气矿产、探矿和采矿阶段、露天和井下开采等情况。非战略性矿产，申请新设矿业权，应避让永久基本农田。

明确油气战略性矿产地质勘查、布设探井、试采和取得采矿权后转为开采井，占用永久基本农田的政策要求。无需预审，直接依法办理审批。

明确非油气战略性矿产，根据露天、井下开采方式实行差别化管理政策要求。对于露天方式开采，应符合重大建设项目用地要求；对于井下方式开采，矿产资源开发利用与生态保护修复方案应落实保护性开发措施。

已设矿业权与永久基本农田空间重叠的，允许在原矿业权范围内办理延续变更等登记手续。已取得探矿权申请划定矿区范围或探矿权转采矿权的按非油气战略性矿产管理规定执行。

措施三：统筹生态建设和永久基本农田保护

（一）协调安排生态建设项目

明确重大生态建设项目占用永久基本农田的政策要求。党中央、国务院确定建设的，省级政府提出经国务院同意的，按照有关要求调整补划。其他景观公园、湖泊湿地、植树造林等人造工程，严禁占用永久基本农田。

（二）妥善处理好生态退耕

明确统筹调整生态保护红线和永久基本农田控制线的政策要求。对位于国家级自然保护地范围内禁止人为活动区域的永久基本农田，经自然资源部和农业农村部论证确定后应逐步退出，并按要求进行补划；非禁止人为活动的保护区域，统筹进行调整。

明确生态退耕涉及永久基本农田的有关政策要求，不得擅自将永久基本农田和坡改梯耕地纳入退耕范围，对不能实现水土保持的25度以上的陡坡耕地、重要水源地15-25度的坡耕地、严重沙漠化和石漠化耕地、严重污染耕地、移民搬迁后确实无法耕种的耕地等，综合考虑粮食生产实际种植情况，经国务院同意，结合生态退耕有序退出永久基本农田。根据生态退耕检查验收和土地变更调查结果，以实际退耕面积核减有关省份的耕地保有量和永久基本农田保护面积。

措施四：加强永久基本农田建设

（一）开展永久基本农田质量建设

1.优先在永久基本农田上开展高标准农田建设。

2.开展农村土地综合整治涉及永久基本农田调整的，制定所在项目区范围内永久基本农田调整方案，由省级自然资源主管部门会同农业农村主管部门负责审核，按法定程序修改相应的土地利用总体规划，“两部”负责事中事后监管。项目完成并通过验收后，更新完善永久基本农田数据库。

（二）建立健全耕地质量调查监测与评价制度

1.定期对耕地和永久基本农田质量水平进行全面评价并发布评价结果。

2.完善耕地和永久基本农田质量监测网络。

3.加强永久基本农田质量提升，有效提高永久基本农田综合生产能力。

（三）建立永久基本农田储备区

1.明确永久基本农田储备区的概念。提出划定的组织程序等。由各地根据未来一定时期内重大建设项目占用、生态建设情况等，测算本行政区域永久基本农田补划需求。省级将在各地测算基础上，按照因地制宜、规模适度的原则，逐级分解落实县级永久基本农田储备区建设目标任务。具体时间要求是7月15日前完成县级自核，7月30日前完成市级论证，8月15日前省级验收后汇交“两部”。

2.今后重大建设项目占用或整改将直接在储备区中补划。未完成永久基本农田储备区划定工作的地方，重大建设项目一律不得占用永久基本农田。

3.储备区内耕地补划前按一般耕地管理和使用。

4.根据补划和土地综合整治、高标准农田建设新增加耕地等情况，结合年度土地变更调查对永久基本农田储备区进行补充更新。

措施五：健全永久基本农田保护监管和激励补偿机制

（一）构建动态监管体系

1.部里将修订《基本农田划定技术规程》，统一永久基本农田划定、建设、补划、管理和数据库建设标准。

2.完善动态监测监管系统，统一国土空间基础信息平台。

3.建立数据库更新和共享机制。充分运用信息化技术手段，实时更新和共享永久基本农田占用、补划信息及永久基本农田储备区信息。

（二）严格监督检查

1.县级以上自然资源主管部门要强化日常监管。

2.属于主观故意、谋利为主、非程序性、非政策性等严重违法行为的，依照法律法规严肃查处。

3.各派驻地方的国家自然资源督察局将会进一步加强永久基本农田保护工作的监督检查。对整改不力的，按规定移送有权机关追责问责。

（三）强化考核机制

1.落实地方各级政府保护耕地的主体责任。

2.强化永久基本农田保护情况考核。将永久基本农田保护情况列入省级政府耕地保护责任目标考核、粮食安全省长责任制考核、领导干部自然资源资产离任审计的重要内容，与安排年度土地利用计划、高标准农田建设资金和耕地质量提升资金等相挂钩。

3.完善奖惩措施。与安排年度土地利用计划、高标准农田建设资金和耕地质量提升资金等相挂钩。对检查考核中发现的问题，公开通报，限期整改。

（四）完善激励补偿机制

1.探索实行耕地保护激励性补偿和跨区域资源性补偿。

2．鼓励有条件的地区建立耕地保护基金

3.依据永久基本农田保护任务落实情况、实际粮食生产情况，对农村集体经济组织和农户给予奖补。

今年，省级将建立耕地保护补偿激励机制，将省级留存的新增费用于耕地保护补偿。

其他需要强调的：

1.永久基本农田储备区划定和整改补划要密切与三次调查工作安排相衔接，层层落实责任，做好资金、人员和技术保障，统筹部署。

省级层面，负责制定本省具体操作办法和相关配套措施，开展技术培训指导，进度督促检查等；合理确定储备区划定目标任务，分解下达各市、县，审核储备区建设和整改补划工作；完成全省各市县储备区划定方案和整改补划方案的省级验收，负责全省数据库成果的检查和汇交

市级层面，负责本市永久基本农田储备区划定和整改补划工作指导，进度督促检查等；负责组织对划定成果和整改补划情况的全面核实；完成全市各县级储备区划定方案和整改补划方案的论证审核，负责全市数据库成果的检查汇交等。

县级层面，负责本县（市、区）储备区划定和整改补划工作，政策制定、解读，技术培训、指导，进度督促、检查等工作；完成县级储备区划定方案和整改补划方案编制，做好耕作层破坏认定和临时用地管理等工作；完成永久基本农田储备区划定方案和整改补划方案县级检查，提交相关数据库。

2.统筹各类规划与永久基本农田保护衔接

编制城乡建设、基础设施、生态建设等相关规划，划定生态保护红线、城镇开发边界，要与已经划定的永久基本农田控制线充分衔接，原则上不得突破永久基本农田边界

3.严肃工作纪律

各地要站在讲政治、顾大局的高度，履职尽责、求真务实、敢于碰硬，已经划定的永久基本农田不得随意调整，确保永久基本农田成果的稳定性与信息的真实性。派驻地方的国家自然资源督查局将对加强和改进永久基本农田保护工作跟踪监督，对督察发现的主观故意或明知问题不报告、不查处的，对不按政策要求核实整改补划的，对弄虚作假、敷衍了事的，将督促有关地方政府全面整改、严肃问责。自然资源部将会同农业农村部按一定比例以随机抽查方式进行实地核查。

4.营造良好氛围

补充更新永久基本农田保护标志牌和界桩、保护档案等。

通过多种形式及时做好永久基本农田划定和特殊保护政策解读与宣传工作。及时回应社会关切，凝聚起全社会保护耕地共识