【主要负责人解读】寿县自然资源和规划局王永贤局长对自然资源部《关于积极做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2022〕129号）相关内容的解读

   文件原文：“一、强化国土空间规划引领约束   1.明确建设项目用地用海审查的规划依据。在国土空间规划批复前，经依法批准的土地利用总体规划、城乡规划、海洋功能区划继续执行，作为建设项目用地用海审查的规划依据。超出土地利用总体规划、城乡规划、海洋功能区划的建设项目，应衔接“三区三线”等国土空间规划管控要求，并将项目用地用海布局及规模统筹纳入在编的国土空间规划及“一张图”（近期申报用地时由项目所在地县级以上人民政府附图承诺），可采用预支规划规模的方式保障用地；涉及报国务院批准用海的项目，应由项目所在地省级人民政府附图承诺纳入在编的国土空间规划及“一张图”。”

解释：目前，三区三线划定成果已启用，应为与“三区三线”管控要求不冲突。过渡期，对于超出现行依法批准的土地利用总体规划和城乡规划的建设项目，需与“三区三线”管控要求不冲突、符合在编市县国土空间总体规划确定的城镇功能布局、空间结构和时序安排等总体要求，符合项目涉及地区的土地用途、强度和规模，并按照现行法规和法定规划的管控规则与程序要求进行。建设项目的空间范围和布局方案等矢量信息，套合“三区三线”划定成果（前提是应与“三区三线”管控要求不冲突），由政府承诺纳入国土空间总体规划落实。项目的矢量数据，按程序纳入在编的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。

文件原文：“2.用好“三区三线”划定成果。“三区三线”划定成果经批准并纳入国土空间规划“一张图”后，作为建设项目用地用海组卷报批的依据。建设项目涉及生态保护红线，属于允许有限人为活动的，新增建设用地在农用地转用、土地征收和用海审批时附省级人民政府符合允许有限人为活动的意见；国家重大项目确需占用生态保护红线的，省级人民政府提出农用地转用、土地征收和用海审批申请时，同时附省级人民政府出具的不可避让论证意见，报国务院批准。国家重大项目新增填海造地确需在生态保护红线内实施的，省级人民政府同步编制生态保护红线调整方案并纳入国土空间规划“一张图”，调整方案随项目用海申请一并报国务院批准。”

解释：1、允许有限人为活动涉及新增建设用地，“有限人为活动”项目用地预审的审批层级，按照《关于明确用地预审工作要点规范报部初审报告格式的通知》(自然资用途管制函(2022〕45号，以下简称45号司函)，原则应由省级自然资源主管部门预审，如省级人民政府依据中办、国办《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》制定的本省有限人为活动监管办法另有规定的，从其规定。

2、问题:关于“强化国土空间规划引领约束”，能否明确省人民政府符合允许有限人为活动的意见具体内容，明确省级人民政府出具不可避让性论证意见与符合生态保护红线内允许有限人为活动的认定意见，两个意见能否合并出具?

答:省级人民政府认定意见主要需具体说明项目用地符合《自然资源部生态环境部国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通知(试行)》(自然资发〔2022〕142号，以下简称142号文)中允许的有限人为活动中的哪一种情形，并附必要的证明文件。

省级人民政府认定意见与不可避让论证意见不存在“合并出具”的问题。允许有限人为活动之外的国家重大项目才属于“占用”。一个项目如果属于允许有限人为活动，出具符合允许有限人为活动认定意见；如果属于“占用”，则出具不可避让论证意见。

3、问题:对于位于城镇开发边界外的单独选址类项目，或在两片城镇开发边界之间具有联络作用的城市道路，在符合新划定“三区三线”管控要求的前提下，可否按照129号文、《自然资源部等7部门关于加强用地审批前期工作积极推进基础设施项目建设的通知》(自然资发(2022]130号，以下简称130号文)精神直接落实建设用地规模，不再编制“规划土地用途调整方案”？如仍需编制“规划土地用途调整方案”具体内容要求有哪此?涉及占用生态保护红线的，需附省级人民政府出具的不可避让论证意见，请问是否还需提交规划土地用途调整方案?

答:建设项目的安排应与“三区三线”管控要求不冲突，符合在编市县国土空间总体规划确定的城镇功能布局、空间结构和时序安排等总体要求，符合项目涉及地区的土地用途、强度和规模。如确需进行规划调整，应参照本文第1问答口径执行。涉及占用生态保护红线的，必须符合142号文规定。

4、问题:如果国土空间规划城镇开发边界划定基数小，按照城镇开发边界划定要求，存在未将原允许建设区完全纳入其中的情况，若批次用地报批以原土地利用总体规划的允许建设区为审查依据，部分用地未纳入城镇开发边界内，审批新增用地时与报批的新增建设用地须纳入正在编制的规划期至2035年的国土空间规划的要求不符，存在该矛盾如何执行?城镇开发边界外的城镇建设项目是否也可采取附图承诺方式?其用地规模如何管控?

答:按照《自然资源部关于做好近期国土空间规划有关工作的通知》(自然资发(2020]183号)明确的“新增城镇建设用地原则上应布局在报批的城镇开发边界内，并符合在国土空间规划中统筹'三条控制线’等空间管控要求”执行。

5、问题:尚未确定详细空间位置的项目用地，如何确定符合国土空间规划?尚未确定详细空间位置的项目依据法定批复据实调整，逐步精准确定位置和规模、落地上图，具体如何操作?

答:城镇开发边界内的项目用地，应与“三区三线”管控要求不冲突，符合在编市县国土空间总体规划确定的城镇功能布局、空间结构和时序安排等总体要求，符合项目涉及地区的土地用途、强度和规模，并结合控制性详细规划编制和修改实现精准上图。

2022年7月，自然资源部会同交通运输部联合印发《关于加快推进公路水运类规划建设项目纳入国土空间规划“一张图”的通知》(以下简称《通知》)，对于公路水运项目，要求逐步完善带精准位置上图。城镇开发边界外的未确定详细空间位置的单独选址项目，可参照《通知》规定执行，但应严格落实带精准位置上图要求，确保各类需求的空间布局不冲突。

文件原文：“二、强化用地计划指标保障

3．实行计划指标重点保障。对纳入国家重大项目清单、国家军事设施重大项目清单的项目用地，以及纳入省级人民政府重大项目清单的能源、交通、水利、军事设施、产业单独选址项目用地，由部直接配置计划指标。”

解释：我县上报的新桥港码头、机场北路、S1号线、合周高速连接线等项目均纳入省级人民政府重大项目清单，因此都使用单独选址，由不直接配置计划指标，不占我县指标。下一步大力争取将项目纳入省级人民政府重大项目清单。

文件原文：“4．继续实施增存挂钩。对未纳入重大项目清单的单独选址项目用地和城镇村批次用地，使用以当年存量土地处置规模为基础核算的计划指标。当季指标不足的，可预支使用，年底以省为单位统一核算。当年指标不足的，可结转使用前三年度节余指标。”

解释：坚持“土地要素跟着项目走”，对未纳入国家和省级重大项目清单的单独选址项目用地和城镇村批次用地，市统筹安排“处置存量”产生的计划指标。2022年，我县积极向市政府争取和通过“赛马”机制奖励，获得“处置存量”2000余亩，今年已向市政府争取到“处置存量”指标960余亩（其中“赛马”奖励指标100亩）。

文件原文：“三、简化建设项目规划用地审批  5．缩小用地预审范围。以下情形不需申请办理用地预审，直接申请办理农用地转用和土地征收：（1）经依法批准的国土空间规划（含土地利用总体规划）确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内的建设项目；（2）“探采合一”和“探转采”油气类及钻井配套设施建设用地；（3）具备直接出让采矿权条件、能够明确具体用地范围的采矿用地；（4）露天煤矿接续用地；（5）水利水电项目涉及的淹没区用地。”

解释：与我县有关的目前只有第一条，我县在城南新区、新桥园区用地报批时按照第一条规定，均不需申请办理用地预审。

文件原文：“6．简化用地预审审查。预审阶段，涉及规划土地用途调整的，重点审查是否符合允许调整的情形，但在申请办理农用地转用和土地征收时，须提交规划土地用途调整方案；涉及占用生态保护红线的，重点审查是否符合允许有限人为活动之外的国家重大项目范围。”

解释：我局已将预审由原来办理预审需要的建设项目登记信息单、项目建议书、可行性研究论证报告、申请表、申请报告、项目建设依据、图件等7项简化到只需申请表、申请报告、项目建设依据、图件4项即可办理。

文件原文：“7．支持国家重大项目先行用地。国家重大项目中，控制工期的单体工程和因工期紧或受季节影响确需动工建设的其他工程，可申请办理先行用地。”

解释：正峡段工程、九里保庄圩工程，均按照先行用地履行手续，保障项目及时建设。

文件原文：“8．分期分段办理农用地转用和土地征收。确需分期建设的项目，可根据可行性研究报告确定的方案或可行性研究批复中明确的分期建设内容，分期申请建设用地。线性基础设施建设项目正式报批用地时，可根据用地报批组卷进度，以市（地、州、盟）分段报批用地。农用地转用和土地征收均在省级人民政府权限内的，可以县（市、区）为单位分段报批用地。”

解释：在此之前，项目用地报批不得拆分报批，这项规定解决了S1号线、淮桐高速、合周高速报批困境，有力地保障了项目建设，在该文件有效期内我县可充分利用这项规定完成交通、水利等基础建设用地报批。

文件原文：“9．规范调整用地审批。线性工程建设过程中因地质灾害、文物保护等不可抗力因素确需调整用地范围的，经批准项目的行业主管部门同意后，建设单位可申请调整农用地转用和土地征收。项目建设方案调整，调整后的项目用地总面积、耕地和永久基本农田规模均不超原批准规模，或者项目用地总面积和耕地超原规模、但调整部分未超出省级人民政府土地征收批准权限的，报省级人民政府批准；调整后的项目用地涉及调增永久基本农田，或征收耕地超过35公顷、其它土地超过70公顷，应当报国务院批准。调整用地涉及新征收土地的，应当依法履行征地程序，不再使用的土地，可交由原集体经济组织使用。省级人民政府批准调整用地后，应纳入国土空间规划“一张图”实施监管，并及时报自然资源部备案。”

解释：目前我县无此项用地情况。

文件原文：“10．落实临时用地政策。建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设项目施工使用的临时用地，期限不超过四年。直接服务于铁路工程施工的制梁场、拌合站，需临时使用土地的，其土地复垦方案通过论证，业主单位签订承诺书，明确了复垦完成时限和恢复责任，确保能恢复种植条件的，可以占用耕地，不得占用永久基本农田。”

解释：目前引江济淮工程建设周期长、临时用地较多，因此充分利用这项规定，我局已报请市自然资源局为引江济淮工程办理临时用地延期手续。

文件原文：“11．简化规划许可申请材料与程序。深化“多规合一”基础上的规划用地“多审合一、多证合一”改革，核发统一的建设项目用地预审与选址意见书，简化办理建设用地规划许可、建设工程规划许可、乡村建设规划许可，不得随意增加许可条件、申请材料、中介服务、审批环节、收费、数量限制等，推进规划许可服务标准化、规范化、便利化。”

解释：建设用地规划许可证和建设工程规划许可证办理时间由20天缩短为2个工作日，建设工程规划核实合格证办理时间由20天缩短为6个工作日，办理材料分别由原10多项精简为3项、4项，切实推进规划许可服务标准化、规范化、便利化。

文件原文：“四、明确建设项目占用耕地和永久基本农田相关政策  13．严格占用永久基本农田的重大建设项目范围。”

解释：严格界定了允许占用永久基本农田的六类项目。

（1）党中央、国务院明确支持的重大建设项目；

解释：主要指党中央、国务院发布文件或批准规划中明确具体名称的项目和国务院批准的项目。

（2）按《关于梳理国家重大项目清单加大建设用地保障力度的通知》（发改投资〔2020〕688号）要求，列入需中央加大用地保障力度清单的项目；

解释：是指2020年4月，国家发展改革委会同自然资源部印发了688号文，对地方上报并由国家发展改革委纳入国家重大项目清单的项目，自然资源部将按照“要素跟着项目走”的原则，保障用地需求。

（3）中央军委及其有关部门批准的军事国防类项目；

解释：这类我县暂时没有。

（4）纳入国家级规划的机场、铁路、公路、水运、能源、水利项目；

解释：国务院投资主管部门批准的城际铁路建设规划明确的城际铁路项目；国务院投资主管部门批准的城市轨道交通建设规划明确的城市轨道交通项目；国家公路网规划明确的国家高速公路和国道项目；国家级规划明确的国防公路项目；国家级规划明确的电网项目、符合国家产业政策的能源开采项目等。

（5）省级公路网规划的省级高速公路和连接原深度贫困地区直接为该地区服务的省级公路项目；

解释：为解决地方存在的突出问题，加强对贫困地区的用地保障，2018年自然资规3号文中明确“连接深度贫困地区直接为该地区服务的省级公路”项目允许占用永久基本农田。为巩固拓展脱贫攻坚成果，该项政策继续延续保留，政策征用范围为原深度贫困地区。

（6）原深度贫困地区、集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县省级以下基础设施、民生发展等项目

解释：为助力脱贫攻坚工作，2019年自然资规1号文明确“深度贫困地区、集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县”省级以下基础设施、易地扶贫搬迁、民生发展等三类建设项目，视为重大建设项目，允许占用永久基本农田。为加强脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接，该政策继续执行，政策适用范围为原深度贫困地区、集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县。

文件原文：“14．允许国家重大项目以承诺方式落实耕地占补平衡。对党中央、国务院以及国务院推进有效投资重要项目工作协调机制确定的国家重大建设项目，允许以承诺方式落实耕地占补平衡。省级人民政府应当明确兑现承诺的期限和落实补充耕地方式。兑现承诺期限原则上不超过2年，到期未兑现承诺的，部直接从补充耕地储备库中扣减指标。上述承诺政策有效期至2023年3月底。”

解释：此条款已到期

文件原文：“15．扩大补充耕地来源。支持各地结合农业结构调整，将平原地区非耕地逐步恢复为耕地，其中“二调”不是耕地的，新增耕地可以用于占补平衡。”

解释：“二调”是非耕地的，“三调”也是非耕地的，恢复成耕地的项目，也就是土地复垦项目产生的新增耕地，可用于耕地的占补平衡使用。“二调”是非耕地的，“三调”是耕地的，恢复成耕地可用于“耕地进出平衡”使用。

文件原文：“16．统筹落实永久基本农田补划。建设项目经依法批准占用永久基本农田的，在永久基本农田储备区耕地中补划；储备区中难以补足的，在县域范围内其他优质耕地中补划；县域范围内无法补足的，可在市域范围内补划；市域范围内无法补足的，可在省域范围内补划。优先将完成高标准农田建设的耕地补划为永久基本农田。”

解释：重大建设项目涉及占用永久基本农田的，需落实永久基本农田补划，明确永久基本农田补划地块，永久基本农田补划需严格把握 “数量不减、质量不降、布局稳定”要求。建立健全永久基本农田储备区制度的重要性。建设项目经依法批准占用永久基本农田的，应当从永久基本农田储备区耕地中补划，储备区中难以补足的，在县域范围内其他优质耕地中补划；县域范围内无法补足的，可在市域范围内补划；个别市域范围内仍无法补足的，可在省域范围内补划。

文件原文：“五、落实节约集约用地  17．做好项目用地节地评价。超标准、无标准项目用地要严格执行《关于规范开展建设项目节地评价工作的通知》（自然资办发〔2021〕14号）。重大项目中公路项目设置的互通立体交叉工程用地，超过《公路工程项目建设用地指标》有关间距规定的，省级自然资源主管部门应开展节地评价论证并取得省级以上交通主管部门出具的意见。

18．鼓励低效用地再开发。建设项目使用城镇低效用地的，可以继续按照《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号）有关规定执行。”

解释：主要目的：盘活存量建设用地，提高土地节约集约利用水平。城镇低效用地，是指经第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地，权属清晰、不存在争议。国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；“退二进三”产业用地；布局散乱、设施落后，规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等，可列入改造开发范围。现状为闲置土地、不符合土地利用总体规划的历史遗留建设用地等，不得列入改造开发范围。

    我县根据《安徽省自然资源厅关于开展全省城镇低效建设用地再开发专项规划（2022-2025年）和年度实施计划编制工作的通知》（皖自然资用函〔2022〕68号）的要求，《寿县城镇低效建设用地调查入库》成果按照市局和省厅工作安排，已按期上报省国土空间规划院。我县摸排低效用地33宗，土地面积1292.7亩，位于城南新区和新桥国际产业园。

文件原文：“六、优化土地供应

19．积极推行“标准地”供应。按照供地即可开工的原则，推行产业用地“标准地”出让机制。在土地供应前，由地方政府或依法设立的开发区(园区)和新区的管理机构统一开展地质灾害、压覆矿产、环境影响、水土保持、洪水影响、文物考古等评估和普查。土地用途、规划条件和相关控制指标应通过出让公告公开发布，并纳入土地出让合同。”

解释：2022年以来，新桥国际产业园和寿县蜀山现代产业园出让工业用地已实现“标准地”供应。逐步将新桥国际产业园北区工业用地出让纳入“标准地”供应。

    我县一直执行土地公开出让，将土地用途、规划条件和税收、投资强度等要求通过出让公告发布，并纳入土地出让合同。

文件原文：“20．优化重大基础设施项目划拨供地程序。在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外的能源、交通、水利等重大基础设施项目，土地征收和农用地转用经批准实施后，直接核发国有土地使用权划拨决定书。”

解释：严格执行此项措施，已完成淮河干流航道（三河尖至蚌埠闸段）整治工程寿县段项目、G328寿县至霍邱一级公路改扩建项目、合周高速二期项目、瓦埠湖大桥及连接线工程用地项目等土地使用权划拨手续的办理。